3.1. Aktør og struktur

Innenfor samfunnsvitenskapen betegnes den som utfører en handling som en aktør, mens strukturen setter rammene for handlingen. Struktur legger føringer på hvem som faktisk kan være aktører, hvordan de forventes å handle og hvilken effekt handlingen får. Når det er sagt, er det kanskje nyttig å bli påminnet om at det alltid er individer som beslutter og utfører handlingene, også i internasjonale relasjoner.

Eksempelet i boken om Hiroshima-bombe viser en individuell aktør (Paul Tibbets) som handler på vegne av en kollektiv aktør (USA), og en individuell aktør (president Truman) som er bemyndiget til å foreta det nødvendige valget på vegne av denne aktøren. Du kan se en kort gjenfortelling fra The Smithsonian under eller lese Aftenposten-artikkel Enola Gay-navigatøren «angrer ikke».



Seksjonen på Methodological Individualism i Stanford Encyclopedia drøfter forholdet mellom individuelle og kollektive aktører, Seksjonen på Social institutions samme sted tar opp forholdet aktør-struktur

I uventede kriser vil betydningen av individuelt lederskap gjerne være større enn i rutinepolitikken, slik det har vært tillagt president John F. Kennedy under Cuba-krisen i 1962.



Stephen Dysons analyser av britisk utenrikspolitikk under Koreakrigen, Suezkrisen, Falklandskrigen og den andre Irak-krigen viser også at det er atskillig rom for politiske ledere.

Kritikk av staten som enhetlig "aktør"

Selv om det kompliserer analysen mener mange det vil være nødvendig å åpne de sorte boksene statene utgjør, særlig i realismeorientert analyse. I sin nå klassiske formulering om to-nivåspill fra 1988 sier Robert D. Putnam direkte at: Some work in the state-centric genre represents a unitary-actor model run amok…

Putnam viser til at det langt fra er gitt hva som er ”nasjonale interesser” og at hva den utenrikspolitiske ledelsen mener å ha oppnådd til beste for disse interessene ikke nødvendigvis samsvarer med oppfatningene hjemme. Han deler derfor opp i to analysenivå, det internasjonale og det nasjonale, med hver sine spill. Regjeringen er representert i begge og må i begge forsvare sine synspunkter, samtidig som de to påvirker hverandre.

På den ene siden har regjeringen med seg et mer eller mindre tydelig mandat, enten eksplisitt eller mer uformelt, som setter rammer for hva den kan gå med på i de internasjonale forhandlinger. På den andre har den med seg et forhandlingsresultat som den mener er det best mulig oppnåelige internasjonalt og må forsvare hjemme.

Putnams kritikk er nyttig, men noe smal. Han er hovedsakelig fokusert på tradisjonelle forhandlinger som føres først internasjonalt og deretter skal ratifiseres av nasjonalforsamlingen. Men det er lite i veien for å tenke seg at spillene foregår delvis samtidig og delvis i omvendt rekkefølge – og dernest at regjeringen også må forholde seg til mer enn nasjonalforsamlingen.

Med økende internasjonalisering (og globalisering) som gjør at utenrikspolitikken berører stadig flere politikkområder og dermed også endrer spillereglene nasjonalt tar denne to-nivå tilnærmingen høyde for at utenrikspolitikk i stadig mindre grad blir et områder for eksperter som forsvarer "utvetydige nasjonale interesser".

En implikasjon av dette er også at studiet av nasjonale politiske forhold som tidligere var innelukket i den sorte boksen blir mer relevant for studiet av internasjonale relasjoner. Det som Putnam kaller winsets er hvilke forhandlingsresultat det er mulig å få aksept på det nasjonale nivå. I en forhandling mellom to parter må således forhandlingsresultatet faller innenfor området hvor begge staters winsets overlapper.
  • Putnam, R. (1988). The Logic of Two-Level Games. International Organization, 42((3)), 427–460. Les artikkelen her.
En annen svakhet ved Putnams "smale tilnærming" er at regjeringen etter hvert mister en del av sin monopolstilling som formidler mellom nasjonale og internasjonale spill. Utviklingen peker også i retning av uformelt transnasjonalt diplomati. Transnasjonalisering innebærer at private nasjonale aktører (NGOs) deltar på det internasjonale nivå, direkte eller via medlemskap i transnasjonale organisasjoner (INGOs), for å påvirke opinion og myndigheter i andre stater, eller delta i internasjonale forhandlingsspill.

Dette kan skje i samforståelse med nasjonale myndigheter, men det kan også være konkurrerende. Samforståelsen var sentral for eksempel ved opprettelsen av Oslo-kanalen, der private aktører som FAFO og dets leder Terje Røed Larsen var sentral i opprettelsen, men i nært samarbeid med norske myndigheter. På den andre siden pekte Mearsheimer & Walt på betydningen av en sterk pro-israelsk lobby i amerikansk utenrikspolitikk som å bidra til å binde den amerikanske regjeringen unødig sterkt til israelske, snarere enn amerikanske, interesser.

All den tid internasjonal regimer også påvirker forholdene i hjemstatene vil den internasjonale arena kunne bli en arena for omkamper og innflytelse for nasjonal politikk. For private aktører blir naturligvis den internasjonale arena viktigere etter hvert som vilkårene for stadig flere politikk-områder fastlegges der, snarere enn på nasjonalt nivå.

Når saksområder utenfor high politics blir utenrikspolitikk plutselig et område som ikke lenger alene vil være eksklusivt for utenriks- og forsvardepartementet , samt noen få utvalgte spesialister i parlament, forskning og presse. Tilsvarende vil vi også forvente at tvetydighet og sprik med hensyn til hva som egentlig er nasjonale interesser vil bli større.

Se eksempler under

Norge, EU og EØS som eksempel

For Norges del er EØS-avtalen for eksempel et forhandlingsresultat som lå innenfor både EUs og Norges winset. Ingen av partene er synlig begeistret for avtalen, men samtidig faller betingelsene for et fullverdig norsk EU-medlemskap utenfor den norske regjeringens hjemlige winset.

Noe som tydelig ble illustrert ved at den norske befolkningen forkastet forhandlingsresultatet i folkeavstemningen i 1994. Skulle dette ligget innenfor winset’et ville den sannsynligvis ha blitt så full av unntak at den ikke ville blitt godkjent internt blant EUs medlemsland, som eventuelt skulle godkjent en medlemskapsavtale.

EU-saken illustrer også at internasjonal politikk blir så gjennomgripende for det nasjonale nivå at mange politiske eliter finner det nødvendig å konsultere befolkningen via folkeavstemninger før de eventuelt formelt ratifiserer denne. De avstemningene som har vært holdt i Norge og enkelte andre europeiske stater illustrerer i så måte at befolkningen tilsynelatende er enda mer skeptisk til internasjonalt samarbeid enn sine respektive politiske eliter, særlig når det gjelder spørsmål om suverenitet.


Israel, Palestina og Oslo-avtalen

Tilsvarende har de interne forholdene i Israel og de palestinske områdene endret seg så dramatisk siden midten av 1990-tallet at avtaler på linje med Oslo-avtalen vil være umulig å få gjennomslag for i den hjemlige politikken. På begge sider har tyngdepunktet flyttet seg bort fra det sekulære til de mer fundamentalistiske kreftene – og i det palestinske tilfellet foreligger det ikke en gang noen ledelse som utvetydig kan forhandle på dets vegne.

Samtidig er det verdt å huske at Oslo-avtalen kom i stand nettopp gjennom en lukket, hemmelig diplomatisk kanal som helt lukket ute det hjemlige nivå og derfor muliggjorde en mer dynamisk, dialogpreget utvikling. Svakheten ved denne tilnærmingen ved rett og slett å koble ut det nasjonale nivået ble åpenbare straks avtalene ble kjent og en svak forankring på det nasjonale nivå viste seg.